Regulacija političkog oglašavanja – nova pravila Evropske unije

Trenutna pravna praznina dopušta netransparentne i nepravične kampanje, manipulaciju glasačima i širenje dezinformacija.

foto: Maja Vican / Fotobaza.ba

U Evropskoj uniji (EU) očekuje se usvajanje novih pravila koja bi trebala osigurati veću transparentnost političkog oglašavanja. Regulativa o transparentnosti i ciljanju u političkom oglašavanju, za koju je predviđeno da bude u primjeni već prije izbora za Evropski parlament u junu 2024. godine, trebala bi popuniti trenutnu pravnu prazninu koja ugrožava integritet izbornog procesa, dopuštajući netransparentne i nepravične kampanje, manipulaciju glasačima i širenje dezinformacija.

Političko oglašavanje igra važnu ulogu u formiranju mišljenja i oblikovanju političke debate, jer omogućava političkim strankama, subjektima i njihovim pristalicama da svoje poruke direktno plasiraju javnosti i glasačima. Oglašavanjem kroz različite vrste medija, politički subjekti mogu doseći i onu publiku koja inače možda ne bi obraćala pažnju na njih, izgraditi prepoznatljivost te skrenuti pažnju na njima važna pitanja. Međutim, ovakav vid neposredne komunikacije nosi sa sobom i brojne rizike i opasnosti manipulacije, počevši od neravnopravnih i nejednakih mogućnosti za sve političke aktere, preko etički upitnih praksi u cilju diskreditacije protivnika ili dostizanja drugih političkih ciljeva. Kada tome dodamo mogućnosti direktnog ciljanja korisnika i povećanja vidljivosti oglasa koje su sa sobom donijele nove tehnologije i online platforme, postaje jasno da su principi pravičnosti, ravnoteže i nepristrasnosti, koji su ključni za slobodne i demokratske izbore, postali ugroženi.

Potreba uređenja ovog vida političke komunikacije nije ništa novo: još 1999. godine, Komitet Ministara Vijeća Evrope izdao je Preporuku o mjerama koje se tiču medijskog praćenja izbornih kampanja u kojoj se navodi da zemlje u kojima je plaćeno političko oglašavanje dozvoljeno trebaju osigurati jednak i nediskriminatoran tretman svih političkih kandidata i stranaka. To znači da mogućnost zakupa reklamnog prostora treba biti dostupna svim stranama, pod jednakim uslovima i cijenama. Preporuka također ističe da javnost treba biti svjesna da je poruka zapravo plaćena politička reklama, te je u tom smislu naglašena važnost jasne identifikacije političkog oglašavanja. Posljednja izmjena ove Preporuke iz 2022. godine jasno identifikuje novu realnost u kojoj se odvija izborna komunikacija, a koja između ostalog podrazumijeva i sljedeće:

• online platforme ubrzano preuzimaju primat u odnosu na tradicionalne medije kao platforme za političko oglašavanje, a za razliku od njih nisu predmet posebne regulacije i javnog nadzora;
• u širokoj primjeni su nove ili usavršene tehnike političkog oglašavanja koje se sve više koriste obradom ličnih podataka za isporuku mikrociljanih političkih poruka;
• online platforme su omogućile širokom spektru aktera i interesnih grupa da učestvuju u političkoj komunikaciji na sistematski i/ili organizovan način, kombinujući ljudske i automatizovane akcije;
• tradicionalni akteri izborne komunikacije, kao što su mediji, političke stranke i kandidati, se prilagođavaju i sve više oslanjaju na alate i mogućnosti koje nude online platforme za povezivanje s biračima;
• online komunikacija je olakšala uslove za stalne političke debate i kampanje, te je na taj način otežano razlikovanje političke komunikacije u vanizbornim periodima od one u izbornim periodima;
• korištenje online komunikacije u izborne svrhe može dovesti do zloupotrebe ličnih podataka i tehnika mikrociljanja, upotrebe netransparentnih tehnika i neprikladne upotrebe botova i algoritama za distribuciju informacija;
• segmentacija birača može potaknuti polarizaciju debate i proizvesti pomak od javne političke debate na zatvorenu, personaliziranu i ciljanu komunikaciju;
• građani su sve više izloženi dezinformacijama na internetu, zbog čega je sve teže održati integritet izbora, osigurati pluralističke medije i zaštititi demokratski proces od manipulacije;
• širenje dezinformacija na internetu se koristi za podrivanje slobodnih i poštenih izbora, uključujući strategije i manipulacije stranih vlada.

Online političko oglašavanje podrazumijeva brojne i raznovrsne pružaoce usluga, kao što su politička konsultantska društva, agencije za oglašavanje, platforme za oglašivačke tehnologije, firme za odnose s javnošću, influensere i različe pružaoce usluga analize podataka i posredovanja. Političko oglašavanje se pruža i u različitim oblicima, uključujući plaćeni sadržaj, sponzorirane rezultate pretraživanja, plaćene ciljane poruke, promovisanje putem rangiranja, promociju političkih stavova unutar komercijalnih poruka ili putem influensera, organski marketing…

Kako se naglašava u Procjeni uticaja uz prijedlog Regulative, evropsko tržište političkog oglašavanja posljednjih godina stalno raste i postaje sve više prekogranično, te se postepeno seli sa tradicionalnih medija u online okruženje: „Političko oglašavanje na internetu razlikuje se od tradicionalnog političkog oglašavanja po akterima (uključujući strane aktere sa sjedištem unutar ili izvan EU), vrstama medija koje se koriste (a koji po svojoj prirodi nisu ograničeni na nacionalne granice) i mogućnostima korištenja tehnika prilagođavanja informacija koje se pružaju različitoj publici. (…) Ovo omogućava političkim akterima da različitim glasačima plasiraju različita pitanja. (…) Ove tehnike mijenjanja ili prilagođavanja vidljivosti oglasa mogu biti vrlo elaborirane i mogu se zasnivati ​​na opsežnim informacijama o pojedincima, uključujući njihove slabe strane, s ciljem da utiču na ponašanje birača. Nadalje, isti alati koji omogućavaju ciljanje pojedinaca mogu se koristiti i za njihovo isključivanje iz poruka koje u demokratskoj državi imaju pravo čuti.“

Obrada ličnih podataka (do kojih se dolazi iz brojnih izvora kao što su ankete i birački spiskovi, ali i iz njihovih aktivnosti na internetu) i njihovo korištenje u svrhu oglašavanja poput bihevioralnog profiliranja i mikrotargetiranja, može imati negativan uticaj na prava građana, uključujući slobodu mišljenja, pristup objektivnim, transparentnim i pluralističkim informacijama i sposobnost donošenja političkih odluka. Također otvara prostor za manipulacije, s obzirom da online oglašavanje omogućava izuzetno uzak odabir publike, na nivou mikro-grupa, pa čak i pojedinaca, te je samim time i manje očigledan onima koji su tome izloženi. Osim toga, oglasi mogu biti ciljani na način da se pojavljuju u tačno određenim trenucima i na tačno određenim mjestima za koje je procijenjeno da će pojedinac biti najosjetljiviji na određenu vrstu informacija.

Korištenje tehnika ciljanja i povećavanja vidljivosti u kontekstu političkog oglašavanja je postalo osjetljivo i sa aspekta mogućnosti zloupotrebe osjetljivih kategorija ličnih podataka, naročito u svjetlu Cambridge Analytica skandala. U Procjeni uticaja se također navodi da su prošli parlamentarni izbori u EU pokazali da se efekat i korištenje tehnika ciljanja povećava, a da ciljani oglasi čine sve veći udio ukupne potrošnje na političke kampanje. Transparentnost upotrebe takvih tehnika ciljanja je nedovoljna, kako u pogledu tehnika koje se koriste, tako i iznosa novca koji se na njih troši. Nedovoljna transparentnost znači i da politički oglasi mogu izbjeći nadzor zahvaljujući činjenici da su usko ciljani, i stoga vidljivi samo za određenu publiku ili profile.

Šta donose nova EU pravila o političkom oglašavanju?

U evropskim zemljama do sada nije postojao zajednički, harmonizovani pristup regulaciji političkog oglašavanja. Dok u nekim zemljama političko oglašavanje nije predmet posebnih ograničenja, druge ga dozvoljavaju samo tokom predizbornog perioda (npr. Njemačka), a u nekim zemljama je čak i zabranjeno (Irska, Francuska, Italija, Portugal, Švicarska, Velika Britanija). Postoje znatne razlike i u obimu i sadržaju obaveza transparentnosti koje se primjenjuju na pružaoce usluga političkog oglašavanja: neke države članice zabranjuju anonimno političko oglašavanje, druge zahtijevaju da se na oglasu istaknu posebne informacije o finansiranju ili identitetu sponzora, a neke države članice imaju zahtjeve u pogledu označavanja političkih oglasa ili jasnog odvajanja oglašavanja od uredničkog sadržaja.

Pored neujadnačene prakse, problem je i što se postojeća regulacija političkog oglašavanja prvenstveno odnosi na tradicionalne medije – dakle na štampu, radio i televiziju, te se teško može primijeniti na online sadržaj. U pojedinim državama u pripremi su novi zakoni, na primjer u Irskoj će se poseban dio izbornog zakona odnositi na online političko oglašavanje, dok je u Holandiji u izradi zakon o političkim strankama koji će se odnositi i na digitalne političke kampanje i ciljano političko oglašavanje. Međutim, ovi zakoni neće riješiti problem prekogranične prirode pružanja usluga političkog oglašavanja. Online platforme uživaju značajan stepen slobode u odlučivanju o tome kako i kome prodati prostor za političko oglašavanje, premda su i one zauzele različite stavove prema ovom pitanju. Twitter je zabranio političko oglašavanje na svojoj platformi još 2020. godine, ali je nakon preuzimanja Elon Musk najavio da će ponovo dozvoliti promociju određenih pitanja (tzv. issue-based oglašavanje) kako bi se omogućila javna debata o važnim pitanjima. Google na ovu vrstu oglašavanja primjenjuje strožije kriterije nego na ostale oblike oglašavanja kada je ciljanje u pitanju, dozvoljavajući ga samo na osnovu geografske lokacije, dobi, spola i kontekstualnog targetiranja (npr. na osnovu određenih tema, ključnih riječi, pregledanih stranica, videa i sl.), dok je ciljanje na osnovu ostalih kriterija kada je u pitanju političko oglašavanje, zabranjeno.

U nekim zemljama su političke stranke i online platforme dobrovoljno prihvatile određena pravila online političkog oglašavanja (na primjer, u Holandiji je 2021. potpisan prvi Kodeks ponašanja o online političkom oglašavanju u Evropi), ali problem je mnogo širi, s obzirom da političko oglašavanje na internetu često ne dolazi direktno od političkih subjekata, već raznih interesnih grupa. Nadalje, političko oglašavanje na internetu se često ne identifikuje kao takvo, a sve češća praksa je i tzv. „issue-based“ oglašavanje  (oglasi o pitanjima/temama), oblik plaćenog oglašavanja koji ne propagira konkretne političke kandidate ili stranke, već šira politička i zakonodavna pitanja, a često ima veći uticaj na ishod izbora od stvarnog političkog oglašavanja kojeg plasiraju politički subjekti. Upravo ova praksa je najmanje regulisana i najteža za prepoznati, zbog čega i njen negativan uticaj na demokratske procese može biti još veći od direktnog političkog oglašavanja.

Nova pravila su dio Akcionog plana za evropsku demokratiju i cilj im je doprinijeti pravilnom funkcioniranju unutrašnjeg tržišta političkog oglašavanja, donošenjem pravila za visoki stepen transparentnosti političkog oglašavanja i povezanih usluga. Ta će se pravila primjenjivati na pružaoce usluga političkog oglašavanja. Drugi cilj je zaštitita pojedinaca u pogledu obrade ličnih podataka, donošenjem pravila o primjeni tehnika ciljanja i isticanja u kontekstu političkog oglašavanja. Primjenjivaće se kako na offline, tako i na online okruženje, te na cijeli proizvodni lanac oglašavanja, od naručilaca oglasa, preko kreatora kampanja, oglašivača, do online platformi.

Propis počinje od same definicije političkog oglašavanja, prepoznajući da fragmentirane definicije u državama članicama predstavljaju izazov kada je riječ o utvrđivanju toga smatra li se oglašavanje političkim. Stoga se predlaže široka definicija koja obuhvata mnoštvo oblika koje političko oglašavanje može poprimiti, kao i mnoštvo načina objavljivanja i dijeljenja takvih oglasa – „političko oglašavanje” znači priprema, plasiranje, promicanje, objavljivanje ili diseminacija, bilo kojim sredstvom, poruke:

(a) od strane, za ili u ime političkog aktera, osim ako je isključivo privatne ili isključivo komercijalne prirode; ili

(b) koja bi mogla utjecati na ishod izbora ili referenduma, zakonodavnog ili regulatornog postupka ili na ponašanje glasača.

Iz navedene formulacije jasno je da se definicijom žele obuhvatiti ne samo politički akteri, već i svi oni koji djeluju „za ili u ime“ njih, dakle interesne grupe. Također, namjera je obuhvatiti i „issued-based“ oglašavanje, premda je predložena definicija pod tačkom b) po mišljenju eksperata preširoka i može biti ograničavajuća za slobodu izražavanja. Također postoji bojazan da bi se mogla negativno odraziti na organizacije civilnog društva i pojedince koji učestvuju u javnoj debati, a zakonodavci se pozivaju i da ograniče ovu regulativu na plaćeni i sponzorisani politički sadržaj, i ne na politički govor kao takav. Ostaje da se vidi da li će ovakvo široko postavljena definicija biti i usvojena.

Sljedeći ključni aspekt kojeg nova pravila nastoje regulisati je transparentnost u vezi porijekla oglasa. Plaćeno političko oglašavanje će morati biti jasno označeno kao takvo kako bi se razlikovalo od uredničkog sadržaja i sadržavati skup ključnih informacija: izjavu o tome da je riječ o političkom oglasu; identitet sponzora političkog oglasa i subjekta koji u konačnici kontrolira sponzora; kao i obavijest o transparentnosti koja omogućuje razumijevanje šireg konteksta političkog oglasa i njegovih ciljeva. Obavijest o transparentnosti mora biti uključena uz svaki politički oglas (npr. u obliku linka) i sadržavati dodatne informacije o iznosu novca ili drugih protuusluga potrošenih na oglas (uključujući pripremu, plasiranje, promicanje, objavljivanje i diseminaciju relevantnog oglasa), izvorima finansiranja i, ukoliko je primjenjivo, naznaku izbora ili referenduma sa kojima je oglas povezan.

Nadalje, nameću se strogi uslovi za ciljanje i pojačavanje vidljivosti oglasa, koje će biti zabranjene ukoliko koriste osjetljive lične podatke kao što su etničko porijeklo, vjerska uvjerenja ili seksualna orijentacija, te podatke maloljetnika. Tehnike ciljanja i pojačavanja vidljivosti će biti dozvoljene tek nakon izričitog pristanka korisnika, a takvi oglasi će obavezno morati sadržavati informacije koje će korisniku omogućiti da shvati logiku i glavne parametre primijenjene tehnike ciljanja, odnosno da shvati na osnovu čega je ta osoba ciljana, prema kojim kriterijima i kojim alatima ili metodama pojačanja vidljivosti oglasa (npr. upotrebu podataka treće strane, dodatne analitičke tehnike, itd). Organizacije koje primjenjuju tehnike ciljanja ili isticanja morat će usvojiti i primjenjivati internu politiku o korištenju takvih tehnika, kao i voditi evidenciju o primjeni ciljanja ili isticanja, relevantnim mehanizmima, tehnikama i parametrima koji se upotrebljavaju te o izvoru ili izvorima upotrijebljenih ličnih podataka.

Konačno, uvodi se sistem nadzora i provođenja, prema kojem će nadležnost za pravila o ciljanju imati državna tijela za zaštitu podataka, koje će moći izricati novčane kazne u skladu s pravilima EU o zaštiti podataka (GDPR). Države članice će morati odrediti nadležna tijela koja će pratiti poštivanje ostalih obaveza iz Regulative, a to mogu biti i koordinatori digitalnih usluga predviđeni Aktom o digitalnim uslugama.

Regulativa zapravo i predstavlja svojevrsnu dopunu Akta o digitalnim uslugama u dijelu koji se tiče obaveze internetskih posrednika da osiguraju transparentnost internetskog oglašavanja, ali i pristupa informacijama objavljenih uz politički oglas ili sadržanih u obavijesti o transparentnosti zainteresiranim stranama kao što su provjereni istraživači, novinari, organizacije civilnog društva i akreditirani promatrači izbora. Međutim, ova inicijativa je i mnogo šira jer, kako je već naglašeno, obuhvata aktivnosti političkog oglašavanja ne samo na internetu već i izvan njega, odnosno se ne odnosi samo na online platforme već cijeli spektar pružalaca usluga uključenih u pripremu, plasman, promociju, objavljivanje i širenje političkog oglašavanja.

Političko oglašavanje u Bosni i Hercegovini

U Bosni i Hercegovini (BiH), plaćeno političko oglašavanje trenutno je regulisano samo u elektronskim medijima, Poglavljem 16 (Mediji u izbornoj kampanji) Izbornog zakona BiH, kao i Pravilnikom o medijskom predstavljanju aktivnosti političkih subjekata u periodu od dana raspisivanja do dana održavanja izbora. Prema ovim propisima, plaćeno političko oglašavanje u elektronskim medijima dozvoljeno je tokom predizborne kampanje, koja zvanično počinje 30 dana prije dana izbora, a izričito je zabranjeno u periodu od dana raspisivanja izbora do dana službenog početka izborne kampanje. Također se primjenjuje ograničenje u trajanju plaćenog političkog oglašavanja, koje za javne elektronske medije iznosi najviše 30 minuta, a za privatne elektronske medije najviše 60 minuta sedmično po političkom subjektu.

Plaćeno političko oglašavanje izvan predizbornog perioda nije uređeno. Ne postoje ni pravila koja bi se odnosila na obavezu identifikacije i porijekla oglasa. Političko oglašavanje se definiše kao „emitiranje i objavljivanje oglasa, javnih poziva, spotova i bilo kojeg drugog vida javnog oglašavanja političkog subjekta“, te je i u tom smislu jasno da je ovaj vid političke promocije uređen samo sa aspekta političkog subjekta i ne obuhvata druge, povezane aktere.

Analize pokazuju da je online političko oglašavanje postala široko rasprostranjena praksa i kod nas. Slična situacija je i u zemljama regiona. Kako zaključuje studija Političko oglašavanje: Uporedna studija sa osvrtom na situaciju u Jugoistočnoj Evropi izrađena u okviru  regionalnog projekta Vijeća Evrope “Sloboda izražavanja i sloboda medija u Jugoistočnoj Europi (JUFREX)”, „očigledno je da su zakonodavstvo i regulatorni okviri u regionu prilično analogni u dijelu koji se odnosi na izbore, pa se stoga sugeriše da se oni dalje unapređuju i da se omogući suočavanje sa postojećim izazovima u online sferi.“

Praćenje daljih dešavanja oko i nakon usvajanja Regulative o transparentnosti i ciljanju u političkom oglašavanju važno je i za BiH koja je, u skladu sa Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju, obavezna preuzeti pravnu tečevinu EU u domaće zakonodavstvo.